国税地税,财税体制改革

By admin in 股票基金 on 2019年2月19日

摘要:2018国地税合并有什么影响?87万税务人员如何安置?
税改不应该仅仅着眼于机构合并,如何处理好中央和地方财政关系,应是下一步的重点。
国地税合并实质是中央和地方分成改革 本文首发于总第858期《中国新闻周刊》
推进国税地税合二为一,对于中国的税制改革…

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统一后的税务机构实行垂直领导体制,需要对中央和地方双方负责,既要保障中央的财税收入,又要积极引导地方经济发展。这不仅有赖于税务机构的有效运转,也需要政府的协调配合

  2018国地税合并有什么影响?87万税务人员如何安置?

资料图:国税局工作人员在录入地税资料。 中新社记者 张道正 摄

图片 2资料图:6月15日,新组建的国家税务总局北京市税务局正式挂牌成立,标志着原北京市国家税务局、北京市地方税务局正式合并。中新社记者
贾天勇 摄

  税改不应该仅仅着眼于机构合并,如何处理好中央和地方财政关系,应是下一步的重点。

国地税合并实质是中央和地方分成改革

中国新闻周刊记者/赵一苇 贺斌 姜璇

  国地税合并实质是中央和地方分成改革

“目前的改革仍是在探索的过程中,肯定会有一揽子政策出来。从国家角度来讲,必须处理好中央和地方的关系,也必须调动中央和地方的积极性,目前这些方案已经在研究之中。”

中国的财税改革史上,几乎每一次税收征管的改革,都是一次中央和地方财权的博弈。

  本文首发于总第858期《中国新闻周刊》

中国新闻周刊记者/贺斌

“如果说税制改革是机械变化,各个零件安好,能够灵活运转就行,那么财政改革就是化学变化,收支平衡是第一位的,收入的增减反在其次。”中国财税博物馆首任馆长、原浙江省财政厅厅长兼地税局局长翁礼华用一个生动的比方,向《中国新闻周刊》解释了财政和税制改革的关联和异同。

  推进国税地税“合二为一”,对于中国的税制改革有怎样的意义?对于地方政府和企业来说,会有怎样的影响?87万税务人员如何安置?下一步还需要在哪些方面出台配套措施?

推进国税地税“合二为一”,对于中国的税制改革有怎样的意义?对于地方政府和企业来说,会有怎样的影响?87万税务人员如何安置?下一步还需要在哪些方面出台配套措施?

近几年,全国人大财经委员会副主任委员、国家发改委原副主任彭森在全国人大财经委工作的会上几乎每年都提税改的问题。他认为,应该加快推进中央和地方事权财权的划分,特别是转移支付制度亟须改革。

  就这些问题,《中国新闻周刊》专访了中国法学会财税法学研究会会长刘剑文。在他看来,税改不应该仅仅着眼于机构合并,如何处理好中央和地方财政关系,应是下一步的重点。

就这些问题,《中国新闻周刊》专访了中国法学会财税法学研究会会长刘剑文。在他看来,税改不应该仅仅着眼于机构合并,如何处理好中央和地方财政关系,应是下一步的重点。

中央与地方的艰难谈判

  央地关系的重大调整

央地关系的重大调整

在1949 年到1979 年的30
年间,中国的财政体制总体上实行“统收统支”的体制,辅有短期实行过的收支挂钩和收入分成型的财政体制。这种财政体制将全国的绝大部分财力集中在中央,由中央统一核拨各级政府的开支,地方仅享受地方税收和一些零星收入,无权留用其他收入。

  中国新闻周刊:1994年,中国实行分税制改革,分别设立国税地税部门,现在又将国地税合并。当时的分和现在的合,其背后的逻辑是什么?

中国新闻周刊:1994年,中国实行分税制改革,分别设立国税地税部门,现在又将国地税合并。当时的分和现在的合,其背后的逻辑是什么?

随着改革开放的开启,“统收统支”的财政税收体制已经不适应经济发展的需求。自上世纪80年代改革开放之后,农村联产承包责任制的兴起推动财政上实行“分灶吃饭”的财政体制改革,开始实行包干制。税收由地方负责征缴,超过收入基数的增量部分,按一定比例上缴中央财政。从前的中央财政统一平衡调度改为各地方财政自求收支平衡。

  刘剑文:如果说真正讲国地税分和合的制度逻辑,或者说法律逻辑,我想主要还是在于宪法框架下的中央和地方关系,在不同时期央地关系应该如何处理,也涉及中央和地方在这一过程中,各自应该发挥怎样的作用。

刘剑文:如果说真正讲国地税分和合的制度逻辑,或者说法律逻辑,我想主要还是在于宪法框架下的中央和地方关系,在不同时期央地关系应该如何处理,也涉及中央和地方在这一过程中,各自应该发挥怎样的作用。

大包干体制对激发地方和企业的活力发挥过一定的积极作用。但是,中央对地方的各类包干体制,实际结果是“包死了”中央财政。在这种体制背景下,富裕地区有税源但不愿多收,宁可藏富于企,因为如果多收,超过部分就要与中央分成。

  1994年的国地税分开,是有一个特殊的历史背景,因为在分税制之前,中国采用分灶吃饭、财政包干的体制。这种体制从改革开放以后到1994年以前,有过一些历史的作用和功绩,但在这个过程中,中央的钱越来越少,地方的钱越来越多,因为改革开放以后,地方经济状况越来越好,财政收入越来越多,而按照分灶吃饭原则,地方征税后按比例上交中央,很容易发生地方政府侵蚀中央的收入问题。

1994年的国地税分开,是有一个特殊的历史背景,因为在分税制之前,中国采用分灶吃饭、财政包干的体制。这种体制从改革开放以后到1994年以前,有过一些历史的作用和功绩,但在这个过程中,中央的钱越来越少,地方的钱越来越多,因为改革开放以后,地方经济状况越来越好,财政收入越来越多,而按照分灶吃饭原则,地方征税后按比例上交中央,很容易发生地方政府侵蚀中央的收入问题。

从1980年代末到1990年代初,包干制在短暂地发挥积极作用后,逐渐显露出弊端,并成为之后分税制改革的导火索。由于信息不对称,中央不掌握征税的具体信息,地方通过各种减免企业税收、虚报亏损等机制截留中央税款的现象频频出现,致使中央财力不足。

  这样一来,地方的钱越来越多,而中央的钱越来越少。而中国是个大国,经济情况错综复杂,地区间经济发展不平衡,必须集中财力办大事。在我印象中,当时的分税制财政体制改革有个出发点,就是提高两个比重,即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重,尤其是后一个比重,关键是要加强中央的权威。

这样一来,地方的钱越来越多,而中央的钱越来越少。而中国是个大国,经济情况错综复杂,地区间经济发展不平衡,必须集中财力办大事。在我印象中,当时的分税制财政体制改革有个出发点,就是提高两个比重,即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重,尤其是后一个比重,关键是要加强中央的权威。

中央紧张的财政状况在1993年达到顶峰。中国财政部数据显示,中央财政收入占国家财政收入的比重和国家财政收入占GDP的比重,从1985年的39.68%和22.79%,到1993年分别降为22%和12.6%。改革迫在眉睫。

  所以在1994年的分税制改革,实际是因为基于中央缺钱,地方有钱这样的现状,基于当时的制度限制而做的一个较大变革。将税种也分为三类,中央税、地方税和共享税。因为中国税制有一个很重要的特点,它是以流转税为主体的,在1994年之前占所有税种的70%~80%。

所以在1994年的分税制改革,实际是因为基于中央缺钱,地方有钱这样的现状,基于当时的制度限制而做的一个较大变革。将税种也分为三类,中央税、地方税和共享税。因为中国税制有一个很重要的特点,它是以流转税为主体的,在1994年之前占所有税种的70%~80%。流转税主要由增值税、营业税和消费税三大税种构成,当时增值税大概占整个财政收入的半壁江山,所以分税制以后,增值税成为了共享税,中央占75%,地方占25%,营业税作为地方税,消费税作为中央税。

分税制改革设想实际是从1993年开始的。全国人大财经委员会副主任委员、国家发改委原副主任彭森在接受《中国新闻周刊》采访时回忆,当时朱镕基已经从上海调回北京,担任国务院常务副总理,主持国务院工作。彼时中央财政吃紧,全国四千多亿元的预算收入,中央集中不到一千亿元,“这一千亿要维持国家政府运转,还要建设国防,维持社会发展”。

  流转税主要由增值税、营业税和消费税三大税种构成,当时增值税大概占整个财政收入的半壁江山,所以分税制以后,增值税成为了共享税,中央占75%,地方占25%,营业税作为地方税,消费税作为中央税。

与此同时,开展了税收征管体制改革,在全国所有的地方政府,包括省、市、县单设一套属于中央的垂直征管机构,就是国家税务总局,负责中央税和共享税的征收,省以下设立地方税务局,负责地方税的征收。当时整个税务系统的工作人员有100万,其中,国税系统的人员编制经费、干部任免是由国家税务总局来管理的。

如何处理中央与地方的关系,理顺中央与地方的财权和事权?1993年7月,时任国务院副总理朱镕基在全国财政会议上首提分税制改革的想法。

  与此同时,开展了税收征管体制改革,在全国所有的地方政府,包括省、市、县单设一套属于中央的垂直征管机构,就是国家税务总局,负责中央税和共享税的征收,省以下设立地方税务局,负责地方税的征收。当时整个税务系统的工作人员有100万,其中,国税系统的人员编制经费、干部任免是由国家税务总局来管理的。

尽管国家税务总局是受中央垂直管理,但在一个地方时间长了,多多少少跟地方有盘根错节的关系,容易受当地政府的影响。为了避免地方政府对国税工作的干扰,从1998年开始,中国实施国税局长的异地交流制度,这种制度提高了国税系统的独立性,也维护了税法的权威,对保证中央财政收入发挥了积极作用。

根据改革设想,在税制改革的基础上,将所有税收按税种划分为中央税、地方税和共享税。而一个重要的目标,就是增强财政的再分配能力和中央财政的宏观调控能力,具体要求是提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。

  尽管国家税务总局是受中央垂直管理,但在一个地方时间长了,多多少少跟地方有盘根错节的关系,容易受当地政府的影响。为了避免地方政府对国税工作的干扰,从1998年开始,中国实施国税局长的异地交流制度,这种制度提高了国税系统的独立性,也维护了税法的权威,对保证中央财政收入发挥了积极作用。

所以,当时分设国税地税,是为了适应分税制财政体制改革的需要,尤其是要提高两个比重,在当时起了非常关键的作用。

地方财权显然受到影响,改革阻力可想而知。1993年9月,朱镕基带领国家体改办、财政部、国税总局及银行的60多位干部到省、市、自治区进行谈判。

  所以,当时分设国税地税,是为了适应分税制财政体制改革的需要,尤其是要提高两个比重,在当时起了非常关键的作用。

2000年以后,中国又有两次大的税收分成改革,造成了整个地税系统业务范围的萎缩。一次是在2002年的企业所得税分享改革,此前,企业所得税收入属于地方,由地税局征收。但当时为了支持西部大开发战略,中央财政需要进一步集中财力,就把原来属于地方财政的企业所得税变更为共享税,中央占50%,到2003年又占到60%,所以从这个时候,企业所得税变成了一个共享税。按照国地税征管体制,一旦变成共享税,税种的征收就由地税局转移到国税局。

彭森告诉《中国新闻周刊》,当时他作为体改委综合规划司副司长,也参与了这些谈判。朱镕基一行先去了海南省。用彭森的话说,他们到海南是“虚晃一枪”,毕竟海南的收入少。从海南回来后,他们又去了广东、山东和江苏,这几个税收大省才是“重头戏”。

  2000年以后,中国又有两次大的税收分成改革,造成了整个地税系统业务范围的萎缩。一次是在2002年的企业所得税分享改革,此前,企业所得税收入属于地方,由地税局征收。

当然,我国最大的一次改革就是2016年的营改增,这其实是一次中央和地方收入分成改革,改革后,原来由地税局征收的第一大税种营业税取消,变成由国税局征收的增值税,国地税业务范围此消彼长,但人员规模不变,增加了国税人员的征管压力。所以,这两次重大的收入分成改革,成为国税地税合并的最根本的原因。

与广东的谈判是一场“硬仗”,谈得比较艰苦。朱镕基一行在珠岛宾馆住了十几天,就落实改革方案算细账。时任政治局委员、广东省委书记谢非,谈起分税制改革情绪激动,“中央给广东特殊政策的承诺是十年,包税制要干到本世纪末。取消包干制,还要不要在20年内赶超亚洲四小龙?”对此,朱镕基解释分税制改革方案,讲中央的财政困难,尽快建立新的财政体制和税收体系,希望广东能在这方面带个头。

  但当时为了支持西部大开发战略,中央财政需要进一步集中财力,就把原来属于地方财政的企业所得税变更为共享税,中央占50%,到2003年又占到60%,所以从这个时候,企业所得税变成了一个共享税。按照国地税征管体制,一旦变成共享税,税种的征收就由地税局转移到国税局。

从更深层次来看,分与合的背后,不仅是央地关系的重大调整,也是国家治理体系的一个深刻变革,是推动中国实现法治国家建设的一个重大举措。

两个月时间内,朱镕基一行走访了13个省、市、自治区,一个地方接着一个地方去谈,谈判过程异常艰辛。特别是在收入划分和基期年的确定这两个主要利益参数上,中央和地方不断博弈,最终达成共识。

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